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No final do mês passado, precisamente no dia 28 de Fevereiro a presidente da CONACS - Confederação Nacional dos Agentes Comunitários de Saúde, Ilda Angélica Correria, assustou a categoria de todo o país ao declarar que ação de efeito geral, que tramita no STF poderá afetar o novo salário base de 2 salários.
O JASB foi o primeiro veículo de informação exclusiva dos ACS e ACE do país a publicar uma matéria exclusiva sobre o fato, inclusive, destacando os motivos e uma série de opiniões de sindicalistas e juristas que dão assistência as duas categorias.
Embora o alerta dado por Ilda Angélica tenha fundamentação concreta, considerando que realmente procede a existência de demanda tramitando no Supremo Tribunal, não há justificativa para pânico ou elevado grau de ansiedade, por parte das duas categorias de agentes.
Ilda Angélica Correia, presidente da CONACS. — Foto/Reprodução.A situação do Recurso no STF
A controvérsia que é objeto do Recurso Extraordinário (RE) 1279765, que teve repercussão geral reconhecida (Tema 1132) pelo Plenário Virtual. A decisão servirá de parâmetro para a resolução de casos semelhantes que tramitam no Judiciário de todo o Brasil.
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Originalmente, a controvérsia envolve os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias de Salvador, que manifestaram contrariedade ao princípio da autonomia orçamentária e ao pacto federativo. Reivindicaram a aplicabilidade da Lei 11.350/2006 aos servidores municipais, independente do regime jurídico a que se submetam. Os agentes buscavam, na ocasião, garantir o salário base em conformidade com o Piso Nacional.
O calcanhar de Aquiles
O grande problema é a possibilidade do Supremo considerar que o Piso Nacional é inconstitucional, após ter considerado que o tema é de repercussão geral, ou seja, a decisão deverá ser aplicada em todo o território brasileiro, afetando a todos os ACS/ACE, que são beneficiados pelo salário base de 2 salários mínimos.
Visão dos fatos do Ministro Alexandre de Moraes
A respeito da questão, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.264.117-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 1º/9/2020, considerou indevida a imposição do piso nacional, previsto na legislação federal, aos servidores municipais regidos pelo regime estatutário. Essa é a expressa visão do Min. Moraes.
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O erro de uma, ansiedade de todos
AASA - Associação dos Agentes de Saúde do Estado da Bahia, criada em 2017 pelo ACE Ivando Antunes, foi a responsável pelo quadro em questão, segundo informações de diversos sindicalistas e juristas que dão assistência aos ACS e ACE, a instituição cometeu um sério erro ao levar a demanda até as últimas consequências. Fato é que, atualmente, essa demanda nada pode proporcionar de positivo a nenhum dos agentes comunitários ou de combate às endemias da capital baiana.
A própria Ilda Angélica, em momento anterior aos fatos dessa demanda, declarou que a CONACS manifestou interesse em resolver os problemas das duas categorias de Salvador, contudo, a AASA-Bahia preferiu assumir o risco sozinha. O resultado veio como consequência a altura da falta de profissionalismo gerado na demanda. A verdade é que, mesmo que o resultado não prejudique a nenhum dos ACS e ACE, o estrago gerado com a insegurança e ansiedade a que as duas categorias foram submetidas, já reflete um castigo não merecido. A lição que fica é que representação profissional não é para amadores, menos ainda aos que atuam sem se preocupar com as consequências de seus atos.
A demanda no STF pode não afetar a EC 120
A situação que pode ou não afetar a conquista obtida por meio da Emenda Constitucional 120/2022 poderia ter sido evita, sem dúvida alguma. Contudo, é importante que todos os ACS e ACE tenham confiança de que o resultado pode não ser prejudicial, caso apenas a decisão leve em conta a Lei Federal n.º 12.994/2014, que estabeleceu o Piso Salarial Nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias.
Se a decisão da Suprema Corte não afetar a EC 120, não haverá prejuízos as duas categorias de Agentes de Saúde.
Confira o que rolou no Plenário Virtual do STF
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E DE ENDEMIAS. PISO SALARIAL NACIONAL. LEI 11.350/2006, COM AS ALTERAÇÕES DA LEI 12.994/2014. ARTIGO 198, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 63/2010). ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA AUTONOMIA ORÇAMENTÁRIA E AO PACTO FEDERATIVO. APLICABILIDADE DA LEI 11.350/2006 AOS SERVIDORES MUNICIPAIS, INDEPENDENTEMENTE DO REGIME JURÍDICO A QUE SE SUBMETAM. ALCANCE DA EXPRESSÃO PISO SALARIAL. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DISSENSO JURISPRUDENCIAL. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.
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MANIFESTAÇÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Município de Salvador, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 6ª Turma Recursal dos Juizados Especiais da Fazenda Pública do Estado da Bahia, que assentou:
RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE SALVADOR. REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E ENDEMIAS. PISO SALARIAL NACIONAL DA CATEGORIA. INOBSERVÂNCIA DO CORRETO PAGAMENTO PELO MUNICÍPIO. DISPOSIÇÃO EXPRESSA DA LEI QUE CONCEITUA O PAGAMENTO MÍNIMO VINCULADO AO VENCIMENTO BASE. REMUNERAÇÃO GLOBAL SUPERIOR QUE NÃO CONTEMPLA A OBRIGATORIEDADE PREVISTA EM LEI. DIFERENCIAÇÃO JURÍDICA JÁ REALIZADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTE. IMPLEMENTAÇÃO QUE DEVE SER REALIZADA ACOMPANHADA DO PAGAMENTO RETROATIVO DAS DIFERENÇAS APURADAS. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. LIMITAÇÃO AO TETO DOS JUIZADOS DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PELA PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS (Doc. 8)
Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 12).
Nas razões do apelo extremo, o Município de Salvador sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, caput, 18, caput, 29, caput, 30, I e III, 37, caput e X, 39, caput, 60, § 4º, I, 61, § 1º, II, a e c, 93, IX, 169, caput, e § 1º, I e II, e 198, § 5º, da Constituição Federal (Doc. 14).
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Em relação à repercussão geral, alega que a questão ultrapassa o interesse subjetivo das partes, pois diz respeito à constitucionalidade e aos limites interpretativos para aplicação do piso nacional dos agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias e envolve mais de 3.200 servidores apenas no Município de Salvador (...) mais de 5.000 municípios do país, bem como a FUNASA. Aduz, ademais, que a aplicação do piso e seus limites afeta princípios sensíveis da Constituição Federal, como o pacto federativo, a autonomia municipal, o regime jurídico dos servidores públicos e a exigência de lei específica de iniciativa dos prefeitos que verse sobre remuneração, a condição de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual para promover aumentos de remuneração e a separação de poderes. Afirma que o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal em relação ao piso nacional dos professores (ADI 4167) foi interpretado de forma equivocada e que há grande divergência nos diversos tribunais do país, no que se refere à aplicação do piso nacional dos servidores previstos no art. 198, § 5º, da CF/88. Por fim, sob o aspecto econômico, relata que o Município do Salvador é, atualmente, obrigado a cobrir com recursos próprios um déficit de R$ 43.456.664,29 (quarenta e três milhões, quatrocentos e cinquenta e seis mil, seiscentos e sessenta e quatro reais e vinte e nove centavos) anuais, correspondente a 55,48% do custo da folha com os agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias, em cenário pautado na realidade prévia à decisão judicial.
Quanto ao mérito, aponta preliminar de nulidade do acórdão por falta de fundamentação quanto a questões essenciais à solução da controvérsia, mesmo diante da oposição de embargos de declaração (artigo 93, IX, da CF). Superada a preliminar, sustenta a inconstitucionalidade da aplicação do piso salarial nacional, previsto na Lei federal 12.994/2014, aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias submetidos ao regime estatutário municipal, por entender que violaria: (i) o pacto federativo e a autonomia do Município (...); (ii) a regra de que cabe a cada ente fixar o regime jurídico e o plano de carreira de seus servidores e de que somente por lei específica do ente, de iniciativa do seu chefe do executivo se pode fixar ou alterar remuneração de seus servidores (...); e (iii) (...) à regra constitucional segundo a qual só é possível conceder vantagem ou reajuste se houver dotação orçamentária suficiente e previsão específica na lei de diretrizes orçamentárias do ente público afetado autorizado.
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Subsidiariamente, na hipótese de se aplicar o piso salarial nacional aos Municípios, entende que sua interpretação seja feita em conformidade com a Constituição Federal e com a diversidade das legislações locais vigentes nos mais de 5.000 entes subnacionais (...), de modo que o piso nacional previsto na legislação federal seja compreendido como remuneração global, na forma da Súmula vinculante n. 16, do STF, ou, em última ratio, como remuneração mínima, ou seja, como contraprestação pecuniária mínima, pouco importando sua composição, conforme decidiu a Ministra Cármen Lúcia na Suspensão de Segurança nº 5236/PA, delimitando o âmbito de aplicação do acórdão da ADI 4167.
Em contrarrazões, a parte recorrida requer, preliminarmente, o não conhecimento do recurso extraordinário, visto que há decisões deste Supremo Tribunal no sentido de que, para se analisar a questão referente ao piso salarial dos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias, seria necessário o reexame de provas e de legislação infraconstitucional. Argumenta que incidiria na espécie as Súmulas 279 e 280 do STF. Caso conhecido o recurso, postula pela manutenção do acórdão recorrido (Doc. 16).
O Presidente da Turma de Admissibilidade de Recursos Extraordinários proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso, selecionando-o como representativo da controvérsia, na forma do artigo 1.036, § 6º, do Código de Processo Civil (Doc. 17).
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É o relatório. Passo a me manifestar.
Ab initio, no tocante à preliminar levantada, ressalto que o artigo 93, IX, da Constituição Federal resta incólume quando o Tribunal de origem, ainda que sucintamente, pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Releva notar que o Plenário deste Tribunal, instado a se manifestar sobre o tema, reconheceu a repercussão geral da matéria para reafirmar a jurisprudência da Corte, no sentido de que a decisão judicial tem que ser fundamentada, ainda que sucintamente, sendo prescindível que se funde na tese suscitada pela parte. O julgado restou assim ementado:
Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral. (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 13/8/2010 Tema 339 da Repercussão Geral)
No mais, cumpre delimitar as questões controvertidas nos autos, quais sejam: a) a constitucionalidade da aplicação do piso salarial nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias - previsto no artigo 198, § 5º, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 63/2010, e instituído pela Lei 12.994/2014 - aos servidores estatutários dos entes subnacionais; e b) o alcance da expressão piso salarial.
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Com efeito, a matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte decidir sobre a instituição do piso salarial sub examine, à luz das normas constitucionais referentes ao pacto federativo e à separação de poderes, à autonomia municipal, ao regime jurídico e remuneração dos servidores municipais, bem como o impacto econômico não previsto em lei orçamentária. Ademais, deve a Corte conferir a correta exegese e aplicabilidade do entendimento firmado na ADI 4.167, tomado pelo órgão de origem como fundamento de validade da norma, para o caso em análise.
Demais disso, a temática revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista que a discussão é de interesse dos demais Municípios, dos Estados e do Distrito Federal, além de refletir na remuneração de inúmeros agentes comunitários de saúde e de combate a endemias. Ademais, o que for decidido terá inevitável repercussão nas finanças públicas municipais.
Ressalte-se que já foram ajuizadas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade a respeito da matéria em comento. Na ADI 4.801, Rel. Min. Cármen Lúcia, a Confederação Nacional de Municípios alegava a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 63/2010, que conferiu nova redação ao § 5º do artigo 198 da Constituição Federal, por alegada ofensa ao pacto federativo e à autonomia municipal. Já na ADI 6.103, Rel. Min. Alexandre de Moraes, a mesma entidade sustentava a inconstitucionalidade da Lei federal 13.708/2018, que alterou a Lei 11.350/2006 para, dentre outras modificações, elevar o valor do piso salarial para os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias. Em ambas considerou-se que a Confederação Nacional de Municípios não teria legitimidade para figurar no polo ativo da ação. Nada obstante a ilegitimidade da citada confederação, a proposição das duas ações revela a dimensão da importância e da necessidade de o Supremo Tribunal Federal posicionar-se definitivamente sobre o tema.
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A respeito do mérito da questão sub judice, ressalto que a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.264.117-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 1º/9/2020, considerou indevida a imposição do piso nacional, previsto na legislação federal, aos servidores municipais regidos pelo regime estatutário. Cito a ementa do referido julgado:
AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF.
1. Quando a Lei 12.994/2014, alterando a Lei 11.350/2006, incluiu nesta última o art. 9º-A, para fixar o piso nacional dos agentes de saúde e combate às endemias, em nada modificou a disposição do art. 8º do diploma legal de 2006, que faculta aos Estados, Distrito Federal e Municípios fazer a opção pelo regime da CLT ou outro de sua escolha.
2. Dessa forma, compreender que o piso salarial profissional nacional instituído pelo aludido art. 9º-A e seu § 1º vincula todas as unidades federativas seria fazer letra morta do texto normativo enunciado no art. 8º da Lei 11.350/2006.
3. É incongruente que essa norma assegure, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, o direito de optar pelo regime jurídico de seus agentes de saúde e, ao mesmo tempo, imponha o pagamento do piso salarial nos termos fixados pela União para aqueles que aderiram ao regime da CLT.
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4. A fixação da remuneração de servidor público municipal por lei federal contraria o princípio constitucional de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local para dispor sobre regime jurídico e remuneração de seus servidores, à luz do art. 61, § 1º, II, da Lei Maior.
5. A exegese do § 5º do artigo 198 da Constituição Federal, que, na redação da EC 63/2010, atribuiu à lei federal o estabelecimento do piso salarial profissional nacional e diretrizes para os Planos de Carreira de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias, deve ser compatibilizada com os demais princípios constitucionais que ditam a distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo.
6. No caso vertente, o Município de Salvador optou, nos termos do art. 8º da Lei Federal 11.350/2006, por vincular os agentes de saúde e os de combate a endemias ao regime estatutário próprio, e o fez por meio da Lei Municipal 7.955/2011. Em consequência, esses servidores passaram a integrar o Plano de Cargos e Vencimentos dos Profissionais de Saúde da Prefeitura Municipal do Salvador, previsto na Lei Municipal nº 7.867/2010.
7. Ao assim agir, o Município se desvinculou da norma federal (art. 9º-A, § 1º, da Lei 11.350/2006, incluído pela Lei 12.994/2014), que estabeleceu o piso salarial profissional nacional dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias. Portanto, tendo optado pelo regime estatutário, não se sujeita às regras aplicáveis aos municípios que preferiram manter seus agentes de saúde vinculados ao regime jurídico celetista.
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8. Acolher a pretensão inicial seria reconhecer a possibilidade de conjugar regras de um determinado regime com o de outro de natureza diversa, criando um regime jurídico híbrido, o que não é admitido pela jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
9. Agravo interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).
No mesmo sentido: RE 1.291.684-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 11/1/2021; e RE 1.263.619-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 6/7/2020.
Por outro lado, necessário destacar que, em caso semelhante, o Plenário desta Corte, ao apreciar o ARE 1.251.354-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 26/5/2020, entendeu que a matéria destes autos seria de natureza infraconstitucional e demandaria reexame do conjunto fático-probatório. Leia-se a ementa do julgado:
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Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Servidor municipal. Agente comunitário de saúde. Piso salarial. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.
1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como o reexame de fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF).
2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).
3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Nesse mesmo diapasão: ARE 1.151.188-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 13/2/2020. E, ainda, as seguintes decisões monocráticas: RE 1295572, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 13/11/2020, RE 1286856, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 28/9/2020, ARE 1204692, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 27/5/2019.
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Destarte, é certo que a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa, porquanto o tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional, especialmente em razão da necessidade de se conferir estabilidade aos pronunciamentos desta Corte e, mediante a sistemática de precedentes qualificados, garantir aplicação uniforme da Constituição Federal com previsibilidade para os jurisdicionados, notadamente quando se verifica a multiplicidade de feitos que levou a admissão deste recurso extraordinário como representativo da controvérsia.
Configura-se, assim, a relevância da matéria sob as perspectivas econômica, social e jurídica (artigo 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil), bem como a transcendência da questão cuja repercussão geral ora se submete ao escrutínio desta Suprema Corte. Nesse sentido, tenho que a controvérsia constitucional em apreço ultrapassa os interesses das partes, avultando-se relevante do ponto de vista econômico, político, social e jurídico.
Ex positis, nos termos do artigo 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e artigos 323 e 326-A do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO SUSCITADA e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte.
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Brasília, 5 de março de 2021.
Ministro LUIZ FUX
Presidente
Documento assinado digitalmente
Via: JASB
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